毛振华：中国要素市场：理论突破、技术创新与监管边界

毛振华  中国人民大学经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联席主席，中诚信集团董事长

以下观点整理自毛振华在中国宏观经济论坛（CMF）宏观经济热点问题研讨会（第34期）上的发言

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近年来，随着云计算、大数据和人工智能等信息技术的快速发展，我国迎来新一轮的科技革命和产业革命，数字经济时代到来，数据在全球经济增长中扮演的角色愈发重要。但是，数字经济的出现时间并不算长，数字经济的发展仍然路漫漫，对于这样一个正处于蓬勃发展中的新兴事物，人们对它的认识依然存在盲区，相关的政策和监管措施也亟待完善。基于此，我们研究推动数据要素市场发展，不仅要在某个领域精耕细作，也需要有立体化的思维和多维度的视角，既要敢于有理论突破，又要注重技术创新，并在实践中不断厘清监管边界。以下我就此谈一谈对推动中国数据要素市场高质量发展的几点认识。

第一，将数据纳入生产要素是经济理论的重要突破，但相关研究与实践需要进一步推进。习总书记在2017年中共中央政治局第二次集体学习时强调：“要构建以数据为关键要素的数字经济。”数据要素开始被大众所关注，随后党的十九届四中全会首次提出将数据作为生产要素参与分配，正式将数据作为生产要素，这是经济理论上的一个重要突破。传统的经济学理论中将土地和劳动作为生产要素，历经两次工业革命后，资本和技术也被纳入生产要素当中。如今，我国又将数据纳入生产要素范畴，这是一个重要的突破和创新。但是将数据作为生产要素仍有许多问题需要讨论。例如数据作为生产要素如何参与分配，如何衡量数据在经济运行中的贡献、如何确定基础产权和原始产权、如何保护数据产生收益的权利、如何制定交易时的具体规则等要素在流转过程中所面临的诸多问题。当前除数据外，其它四个生产要素均有配套的立法来确定其所有权、使用权以及收益和管理的权力，即便是较为复杂的土地要素，也通过土地法对上述问题有了较为明确的界定。但数据要素相关的立法还不够清晰，尤其是上位法缺位，使数据要素在各个领域的应用都受到了较大限制。对这一问题的进一步讨论和研究有助于我们在实践甚至立法上进一步完善对数据生产要素的认识。

第二，对数据经济的发展规律及统计标准仍需进一步加强研究。当前按照我国的统计标准，多地公布了其数字经济规模。很多地方数字经济占GDP的比重达到30%-40%，有的地方甚至更高。而第三产业逐步形成庞大的产业规模则经历了一个很漫长的过程。与之相比，数字经济规模却在短时间内达到了如此高的占比。当前全球并没有发布类似统计标准的先例，因此我国现行统计标准的严谨性还有待商榷。此外关于数字经济的产业链、供应链以及它所遵循的经济规律、产业规律同样值得研究。

第三，对数据技术本身的研究还需要深化。数据技术的发展和互联网的发展有必然联系。关于数据的界定范围，过去我们认为基本上所有运行的轨迹都可以界定为数据。关于数字方面技术本身的延展，我国同样走在世界前列，这和我国互联网推广以及互联网经济，特别是“互联网+”的发展有密切的关系。但是我认为数据技术本身的研究还需要深化，通过研究来确定未来数据技术研究的方向，明确哪些领域是明令禁止的，列出负面清单，另一方面也要明确哪些领域是需要重点研究的，在很多数据技术方面并没有这方面的认识。

第四，关于数据应用方面还大有探讨的空间。数据是一个资源，首先它作为原始数据普遍存在于当今的社会当中。而数据在经过加工整理后又变成新数据，它还有相关的衍生品，这些原始数据和衍生数据怎么应用，哪些领域里面的应用是合法合规的，哪些应用是有效率的，在效率和合法合规之间能够找到什么样的规律，这也是需要讨论的范畴。

第五，在数据立法方面还需要进一步完善。当前已经有了初步的立法，但从庞大的数据规模来看，未来还有很多方面需要做出补充。其中最重要的是产权，需要扩充。第二个是隐私权。隐私权是建立在拥有产权的基础上的，只有拥有了所有权才有所谓的隐私权。关于隐私权，哪些属于刑法上的隐私，哪些属于道德上的隐私，还需要进一步解读。隐私权里面还有一个重要的部分涉及到权力是不是属于该公开的部分。金融体系里的一些实践可以带给我们一些思考和启发。例如征信条例规定了需要拿到许可证明的机构才能收集信息。有些领域存在类似的问题。如在大健康产业发展过程中，需要对健康医疗的信息进行采集，而对这些数据采集当前仍缺乏有效的立法规定，该领域的立法空白一定程度上造成信息收集不畅，限制了产业的发展。所以在产业发展、数据安全、隐私保护的均衡过程中，要有动态的调节机制，这样才能保护我国的数据产业，我国的信息技术才能够走在世界的前列，从而造福人民。

第六，数据领域反垄断要明确反垄断边界，公平对待不同所有制及不同规模的企业。最近在互联网领域和数字经济领域的反垄断调查，因其前所未有的调查力度和处罚力度引起了社会各方关注，我国的反垄断进入了一个新的发展阶段，但在具体的监管实践过程中仍需注重政策落实的边界，把握好多方面的平衡。首先，要警惕“把反垄断当做一个筐，什么都往里装”。只有企业在使用自身竞争优势的过程中，实施了垄断行为，让投资者支付了额外的成本，阻碍了创新企业的生存发展，限制了技术进步，才需要对其进行反垄断调查。其次，要正确处理政府和国有企业的关系。当前的反垄断工作焦点仍聚集在民营企业，并未过多涉及国有企业的垄断。政府不是盈利机构，政府获取及运用数据不属于经济行为，因此其在某些方面的垄断具有合理性，但是国有企业也是企业，需要遵循市场规则，如果其出现特许经营之外的垄断行为，同样需要被反垄断，不能形成反垄断仅是反民企的垄断而无视国有企业存在垄断行为的现象。再次，要把握好反垄断与保护企业国际竞争力的平衡。中国在参与世界经济的竞争过程，实际上就是中国企业与其他经济体的企业竞争的过程。而在此过程中，大企业的作用尤为重要，在一定程度上可以说，国际经济竞争主要表现就是大企业之间的短兵相接。因此，虽然大企业更容易出现垄断也更容易成为反垄断的对象，但仍需对反垄断政策实施力度进行综合考量，避免矫枉过正削弱我国企业的国际竞争力，“自毁长城”。

总体来看，当前我国数字经济发展方兴未艾，走在全球前列。要建设高效的数据要素市场，需要关注我国的数字经济发展规律，不断建设和完善相关法规，使得对数据市场的监管更加理性、更加普惠、更有利于发展。

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